Lilita Seimuškāne, Māris Pūķis: Jauno pašvaldību problēmas un izaicinājumi

Vai ir sasniegti reformas politiskie mērķi?

1990. gadā Latvijā bija 598 pašvaldības.

No tām tikai trīs neatbalstīja valsts neatkarības atjaunošanu. Tā gada 21. aprīlī Daugavas stadionā sanāca pašvaldību deputāti no visas Latvijas un ar vairāk nekā 8000 balsīm uzdeva Augstākajai Padomei jau pirmajā sēdē nobalsot par valstiskās neatkarības atjaunošanu. Iedzīvotāji bija tuvu saviem pārstāvjiem, vienmandāta vēlēšanu apgabalos kandidātiem bija iespēja tikties gandrīz ar katru vēlētāju.

Saskaņā ar Centrālās vēlēšanu komisijas datiem, laika periodā no pirmajām demokrātiskajām pašvaldību vēlēšanām 1994. gadā līdz 2021. gada vēlēšanām, t.i., 27 neatkarības gados Latvijā:

• pašvaldību skaits ir samazināts turpat 14 reizes,
• deputātu skaits pašvaldībās – 7 reizes,
• deputātu kandidātu skaits pašvaldību vēlēšanās – 2 reizes,
• deputātu kandidātu sarakstu skaits – 6 reizes.

Tātad administratīvi teritoriālo reformu (ATR) rezultātā, apvienojot vairākas pašvaldības un vienlaikus samazinot politiskās pārstāvniecības īpatsvaru, gan politiskās, gan administratīvās varas centrs pievienoto pašvaldību iedzīvotājiem ir attālinājies turpat desmit ar pusi reižu.

Valdošās partijas pašvaldībās bija vāji pārstāvētas. Trešdaļā pašvaldību (visās, kur bija mazāk nekā 5000 iedzīvotāju) uzvarēja vēlētāju saraksti, nevis politiskās partijas. Tajos gadījumos, kad drīkstēja piedalīties tikai partijas, vairāk nekā pusē gadījumu pie varas bija vietējās partijas (speciāli izveidotas pašvaldību vēlēšanām) vai Saeimas opozīcija. Tāpēc, samazinot pašvaldību skaitu un izslēdzot iespēju kandidēt no vēlētāju sarakstiem, valdošās partijas, iespējams, cerēja, ka to vēlēju atbalsts pieaugs. Taču partiju pārstāvji tika uztverti kā Rīgas politiķi, kam attīstība laukos un mazpilsētās neinteresē.

Viens no faktoriem, kas izsauca vēlētāju aktivitātes kritumu šā gada vēlēšanās, bija tādu sarakstu neesamība, par ko iedzīvotāji gribētu balsot.

Valdības koalīcijas partiju politiskie mērķi ir sasniegti tikai daļēji. Administratīvi teritoriālo reformu veica piecas partijas, no kurām labākais 2021. gada pašvaldību vēlēšanu rezultāts bija Nacionālajai apvienībai – 6 domes priekšsēdētāju amati, Latvijas attīstībai – 3, Jaunajai Vienotībai – 3. Kopā valdošajām partijām (ieskaitot arī Rīgu) ir 13 vadošās pozīcijas no 41.

Atsevišķi startējušās politiskās partijas Par!, JKP un KPVLV neieguva vadību nevienā domē. Savukārt Latvijas Reģionu apvienība un vietējās partijas pašvaldību vēlēšanu rezultātā ieguva 15 domes priekšsēdētāju vietas. Tas nozīmē, ka vēlētājs ārpus Rīgas vēlas citādu reģionālo politiku nekā Rīgas partiju piedāvātā.

No tā izriet, ka visumā nepopulāras reformas īstenošana tūlītējus ieguvumus nav devusi. No koalīcijas partijām labāko rezultātu ieguva Nacionālā apvienība, kas centās mīkstināt reformu – piedāvājot iedzīvotāju padomes (cerībā samazināt nomales efektu), atbalstot latviešu vēsturisko zemju likumu (Valsts prezidenta iniciatīva, lai daļēji kompensētu nespēju izveidot reģionālās pašvaldības ar izšķirošu lomu citādai reģionālajai politikai) un aizstāvot reģionālās attīstības centru skaita palielināšanu. Šī distancēšanās no bezierunu atbalsta Vides aizsardzības un reģionālās attīstības (VARAM) politikai vēlētāju attieksmi ir uzlabojusi.

Vai reforma līdzsvaros reģionālo nevienlīdzību?

Starp reformas deklarētajiem mērķiem ir minēts “samērojams pašvaldības autonomo funkciju izpildes līmenis”, kas varētu nozīmēt reģionālās nevienlīdzības mazināšanu. Kopš 1993. gada, kad tika izveidota Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrija, valsts reģionālā attīstība ir notikusi pretēji deklarētajam.

Nekāds līdzsvars starp reģioniem nav panākts, apzināti vai neprasmīgas vadīšanas rezultātā valsts ir veicinājusi ekonomisko aktivitāšu koncentrāciju Rīgā un ap Rīgu. Latvija ar savu monocentriskās attīstības modeli ir apsteigusi visas pārējās ES valstis. Tas gan nav traucējis pastāvīgi uzsvērt policentriskas attīstības nozīmi, rakstīt dažādus plānus un programmas, imitējot darbību.

Kopš ATR sākuma aktuāls bija jautājums – vai varēs izveidot patstāvīgi attīstīties spējīgas, ar citiem ES reģioniem konkurētspējīgas pašvaldības.

1998. gada Administratīvi teritoriālās reformas likumā atbilde bija pozitīva – rajonu vietā vajadzēja izveidot lielāka mēroga varas, kam būtu savi nodokļi un savi īpašumi, kas risinātu jautājumus, kas ir par mazu valstij un par lielu vietējai pašvaldībai (pat Rīgai). Nodaļa par apriņķa pašvaldībām norādīja ceļu uz pilnvērtīgiem, tieši vēlētiem reģioniem. Tomēr politiskās partijas par šādu risinājumu neizšķīrās. Tā būtu cita sistēma – varas un ietekmes pārdalījums par labu reģionu iedzīvotājiem. Apriņķim būtu savs attīstības plāns, kuru īsteno vēlēta lēmējvara ar patstāvīgu budžetu un reģionam iezīmētu ES budžeta daļu. Apriņķa izpildvara būtu atbildīga šai vēlētajai varai. Ievēlētie apriņķa deputāti atskaitītos par panākto vai nesasniegto savā reģionā. Iedzīvotājiem Latgalē vai Kurzemē būtu skaidrs, kādās vēlēšanās jābalso par sava apriņķa salīdzinošo priekšrocību atklāšanu un attīstīšanu. Jautājumus par reģionālajiem projektiem risinātu konkrētā reģionā, nevis Ministru kabinetā. Tas radītu pavisam citādus priekšnosacījumus arī pirms Saeimas vēlēšanām. Bija skaidrs, ka puse partiju no reģionu izveidošanas iegūtu, otra puse – zaudētu. Tolaik politiķi nebija pārliecināti, pie kuras puses viņu partija pieder. Atzīties, ka partijas ir pret reģionālo attīstību, būtu iznīcinoši. Pakāpeniski reģionālās pašvaldības tika aizstātas ar reģionālo pārvaldi vai kā pēdējā versijā – administratīvajiem reģioniem.

Šogad ir pieņemts viens konceptuāls lēmums, kas attālina reģionālās attīstības līdzsvarošanu. Atsaucoties uz Valsts prezidenta iniciatīvu, Saeima pieņēma Latviešu vēsturisko zemju likumu. Pozitīvi, ka tika atzīta vēsturiskā zeme Sēlija.

Negatīvi, ka vēsturiskās zemes principiāli tika nošķirtas no iespējamajiem administratīvajiem reģioniem. Lai izveidotu demokrātisku Eiropu, valsti, reģionālo vai vietējo pašvaldību, būtiskākais elements ir piederības apziņa, kas normāli balstās uz kultūrvēsturiskajām tradīcijām. Lai cilvēki atbildīgi balsotu attiecīga mēroga vēlēšanās, jāpastāv vietējās, reģionālās, nacionālās un Eiropas piederības apziņai.

Atdalot vietējos vai reģiona vēlētājus no šādas piederības, tiek vājināta motivācija līdzdarboties.

Jaunievēlētajām pašvaldībām būs daudz iekšējo problēmu, kuras jārisina tuvākajos gados. Tomēr pozitīvas reģionālās politikas esamība vai neesamība daudz ko ietekmēs. Par reģionu attīstību valstī nav atbildīgā. Nozares ministrs ir Ministru kabineta loceklis, kuram kabinetā ir tikai viena balss. Viņš vēlētājiem neatskaitās.

Katrā reģionā būtu vēlams atbildīgais.

Labāk – demokrātiski ievēlēts, kurš atskaitās vēlētājiem par reģionā sasniegto.

Tas piespiestu partijas mainīt attieksmi un atcerēties, ka Latvija nav tikai Rīga un Pierīga.

Vai uzlabosies pakalpojumu kvalitāte?

Atbilde par pakalpojumu kvalitāti nav viennozīmīga. Trīs komponenti – saņemšanas laiks, pakalpojuma kvalitāte un pakalpojuma izmaksas – ietekmē rezultātu dažādos virzienos. Izveidojot lielāku organizāciju, notiek resursu (arī cilvēkresursu) koncentrācija. Tas ietekmē visus minētos komponentus.

• Organizācijā ir vairāk speciālistu (darbinieki labāk pārzina noteiktas jomas), mazāk ģenerālistu (labi orientējas daudzās vai vismaz vairākās jomās). Ja priekšniecībai nezūd kopskats, tad paaugstinās pieņemto lēmumu kvalitāte. Vai rodas ietaupījumi, nevar droši apgalvot, jo organizācija var izrādīties nespējīga produktīvi nodarbināt speciālistus pilnu darba laiku.
• Attālums un gaidīšanas laiks var pieaugt. Skolēni nelietderīgi tērē laiku skolas autobusos un tos gaidot, iedzīvotājiem bez personiskā autotransporta rodas problēmas, jo pēc apvienošanas sabiedriskā transporta iespējas nepieaug.
• Budžeta līdzekļu koncentrācija attīstības centrā ietekmē privāto sektoru. Pirmās reaģē bankas, kas nekreditē uzņēmumus ārpus attīstības centriem. Tas veido pamatu nomales efektam ar sekojošu emigrāciju no nomalēm. Katrs nākamais pakalpojumu iespēju samazinājums darbojas destabilizējoši – izredzes pagriezt procesu pretējā virzienā samazinās.

Dažos gadījumos jaunā pašvaldību vadība paļausies uz specializāciju un koncentrāciju.

Ja attālumi nav pārāk lieli, tad ceļš līdz darbavietai centrā, līdz vidusskolai un līdz aptiekai neliksies pārāk tāls. Saimnieciskā un pārvaldes pārstrukturēšana nebūs pārāk sāpīga, mēroga ekonomija nepatīkamās pārmaiņas daļēji kompensēs. Citos gadījumos (īpaši – ja jaunievēlētajā vadībā nedominē centra iedzīvotāji) var veidot policentrisku novada iekšējās attīstības modeli. Šajā gadījumā būtisks palīgs var kļūt pagastu iedzīvotāju padomes. Vienkāršākais policentrisma līdzeklis ir izvietot administrācijas iestādes vienmērīgi. Līdzīgu priekšlikumu ir realizējuši igauņi valsts pārvaldē, kad pārcēla Izglītības ministriju uz Tartu. Ja braukāšana no Tartu uz Tallinu un atpakaļ neattaisnojas, tad viena novada ietvaros tas aizņemtu daudz mazāk laika. Turklāt Covid-19 pieredze liecina, ka daudzas komunikācijas problēmas labi risinās attālināti.

Efektīvs līdzeklis cīņā ar nomales efektu var kļūt attīstības dokumentu veidošana un budžeta strukturēšana pa novada iekšējiem reģioniem. Katrā novadā nav jāatkārto Latvijas valstī pieļautā kļūda – desmitiem gadu dominējušas nozares, nevis reģionu iedzīvotāju intereses. Šajā saistībā var izmantot Centrālās statistikas pārvaldes eksperimentālo statistiku par pagastiem un apdzīvotajām vietām.

Tas ļauj novada iekšējo reģionālo vadību balstīt uz faktiem par iedzīvotāju atalgojumu un kustību, par uzņēmumos un iestādēs radīto pievienoto vērtību.

Saistībā ar pakalpojumu kvalitāti ir izvirzījies filozofiska rakstura jautājums – kā līdzsvarot vienlīdzību un nevienlīdzību. ES un OECD ir nākusi modē nevienlīdzības apkarošana. Vecākā paaudze vēl atceras, ko nevienlīdzības apkarotāji panāca Padomju Savienībā. Ir pamats bažām, ka, pārspīlējot vienlīdzības idejas, var nākotnē nākties rūgti nožēlot.

Modernajā pasaulē sociālā atbildība ir absolūta vērtība, taču līdzsvaru starp nevienlīdzību (atalgojums un izmaksas no sabiedriskajiem fondiem pēc ieguldītā) un vienlīdzību (atalgojums visiem vienāds – gan tam, kas strādājis, gan tam, kas nestrādājis) nosaka politiski un nosaka dažādi. Visās sistēmās ierobežo diskrimināciju, taču veicina arī nevienlīdzību.

Pašvaldība ir nevis vienlīdzības, bet gan nevienlīdzības instruments vietējo vēlētāju rokās. Novada vai valstspilsētas domi ir vērts vēlēt tikai tad, ja tā spēj ievērot vietējo specifiku, pieņemt atšķirīgus lēmumus katrā teritorijā. Noteikt vietējās prioritātes nozīmē izvēlēties, kādi pakalpojumi būs vairāk attīstīti, kādām uzņēmēju grupām būs priekšroka. Daudzas nozaru ministrijas jau ilgstoši cīnās pret dažādību. Ministru kabineta noteikumus izmanto vienādības ieviešanai. Lielāku novadu izveidošana attaisnosies tikai tad, ja vienādība samazināsies.

Pašvaldībām kopā ar iedzīvotājiem un uzņēmējiem, konsultējoties ar pilsonisko sabiedrību, jādomā, kā būt konkurētspējīgiem starptautiskajā tirgū. Tas iespējams, tikai balstoties uz dažādību, īpatnējo priekšrocību attīstīšanu.

Reformas labā un sliktā ietekme nebūs redzama uzreiz. Sākumā būs papildizmaksas, bet ietaupījumi un uzlabojumi var nākt, var arī nenākt vēlāk. Centrālā valdība ar nākamā gada budžeta projektu parādīs, kuru scenāriju tā vēlas. Svarīgākais elements ir pašvaldību patstāvīgie ienākumi, kurus pēdējos gados samazināja gan ar nodokļu reformu, gan tiešā veidā, atņemot daļu no iedzīvotāju ienākuma nodokļa. Ja iepriekšējā fiskālā politika turpināsies, tad pašvaldību iedzīvotājus gaida grūti laiki.

Vai iedzīvotāju līdzdalība pašvaldības lēmumu pieņemšanā pieaugs?

Viens no reformas solījumiem ir palielināt iedzīvotāju līdzdalību. Tam veltīta vesela nodaļa jaunajā Pašvaldību likumprojektā.

Vēlētāju aktivitātes krišanās atkārtoti parādīja, ka ar demokrātisko iekārtu valstī ir problēmas. Veikto pārmaiņu ietekmē iedzīvotājs piecpadsmit reižu attālināts no varas (Rīgā – tikai 7 reizes), salīdzinot ar situāciju 1990. gadā.

Vai šo attālināšanos kompensēs jaunas iespējas ietekmēt lēmumus? Teorētiski – arī agrāk šādu iespēju netrūka. Domju un komiteju sēdes jau sen ir atklātas, balsojumi gandrīz visos gadījumos – arī.

Iedzīvotāji un jebkuras grupu interešu organizācijas var uzzināt darba kārtību, ja kāda pašvaldība praksē neievēro procedūras, tad pastāv izvērsta uzraudzības sistēma. Neformālās lobēšanas tradīcijas nodrošina izvērstu mijiedarbību ar valsts un pašvaldību struktūrām un politiķiem.

Citiem vārdiem – ja kādu interesē pašvaldības darbs un viņš vēlas ietekmēt lēmuma pieņemšanu, tad galvenā problēma nav vis iespējas, bet zināšanas un prasmes.

Pirmkārt būtu jāzina, par ko atbild ES, par ko – Latvijas Republika, par ko – plānošanas reģioni, par ko – vietējā pašvaldība un par ko – privātpersonas pašas. Tas ietver likumu pieņemšanas un budžetu veidošanas kārtību visos varas mērogos.

To ne skolā, ne augstskolā (izņemot dažas specialitātes) nemāca. Skolēniem un studentiem varētu mācīt, ko un kā var ietekmēt līdzdalība sabiedriskā labuma biedrībā, arodbiedrībā, profesionālajā biedrībā, politiskajā partijā, pašvaldības administrācijā un domē, citu līmeņu politiskajos un administratīvajos amatos.

Kāpēc nemāca? Vienkāršākā atbilde – tāpēc, ka esošie skolotāji neorientējas.

Atbilde pēc būtības – tāpēc, ka ar nezinošu un neizglītotu sabiedrību ir vieglāk manipulēt gan vēlēšanu periodā, gan starpposmos. Ne likums, ne politikas dokumenti neparedz uzlabot mācības šajos virzienos vai vismaz politisko partiju iekšējās attīstības veicināšanu. Tomēr nodaļā ir virkne jaunievedumu. Līdzdalība var būt gan pozitīva (piedāvāt vietējai sabiedrībai, vai vismaz kādai tās grupai vēlamus risinājumus), gan negatīva (nepiekrist, atmaskot, nosodīt pašvaldības politiķu vai pašvaldības administrācijas rīcību). Nepieciešamas ir abas iedzīvotāju reakcijas vai iniciatīvas formas, taču tām jābūt līdzsvarā. Tas, kā pašlaik trūkst visvairāk, – pozitīvas sadarbības.

Lielākais problēmjautājums ir iecere par iedzīvotāju padomēm. Atbilstoši likumprojektam tās varētu veidot katrā pagastā un katrā novada pilsētā, var arī mazākām vienībām izveidot apvienotas teritorijas. Obligātā kvota padomes izveidošanai ir 1500 reģistrēto iedzīvotāju.

Tām paredzēta demokrātiska vēlēšanu procedūra. Izvirzīt var attiecīgā pagastā vai pilsētā reģistrēti 10 ES pilsoņi, ievēlē tos, kuri atbilstoši vēlētāju atzīmēm biļetenos ieguvuši vairāk balsu. Jābūt vismaz 5 ievēlētajiem, bet lielākās vienībās var būt pēc pašvaldības ieskatiem no 5 līdz 7. Izvirzot savu kandidatūru, jāsavāc 10 parakstu, kā arī ir iespēja 5 minūtes uzstāties vēlētāju priekšā. Nav obligātu solījumu, kandidātam jāpārliecina iedzīvotāji, ka viņš labi pārstāvēs vietējās intereses. Padome pati ievēlē savu priekšsēdētāju, kas vismaz reizi ceturksnī sasauc padomes sēdi. Uz šīm sēdēm paskaidrojumu došanai varēs izsaukt administrācijas pārstāvjus vai konkrētus domes deputātus. Padome var piedāvāt domes lēmumu projektus, kas ir obligāti izskatāmi pašvaldības domē. Šādu padomju izveidošana ir patiesi interesants priekšlikums. No vienas puses, tā ļautu mazināt demokrātijas deficītu, kas izveidojies teritoriju apvienošanas gaitā. Tās varētu samazināt nomales efektu, rūpīgi sekojot budžeta veidošanai, pakalpojumu tīkla pārmaiņām un uzņēmējdarbības veicināšanas pasākumiem, salīdzinot plānus novada centrā un novada nomalēs.

Šāda aktīva iedzīvotāju pozīcija būtu apsveicama. Tomēr mēs nedzīvojam ideālā pasaulē, kurā ģimenes ir materiāli nodrošinātas un iedzīvotājiem ir daudz brīvā laika, ko veltīt pagasta interešu aizstāvēšanai. Ja likumdevējs patiesi vēlētos iedzīvotāju aktivizāciju, tad paredzētu motivāciju un līdzekļus, lai pagasta iedzīvotāju atsevišķās intereses varētu materializēties. Projektā ielikta aizliedzošā norma: “Padomes locekļi nesaņem atlīdzību.” Tas aizliedz pašvaldības domei ieinteresēt padomes locekļus. Lai sekotu līdzi domes lēmumiem, jāatņem būtiski laika un materiālie resursi ģimenei. Projektā nav paredzēts ne pagasta īpašums, ne pagasta budžets. Salīdzinot ar 1866. gada pagastu reformu (aprakstīta nemirstīgajā romānā “Mērnieku laiki”), šie priekšlikumi dod daudz mazāku ietekmi vietējiem iedzīvotājiem.

Nodaļā ir arī daudz citu priekšlikumu, kas ir jau izmēģināti un pazīstami. Tas attiecas uz kolektīvajiem iesniegumiem, līdzdalības budžetu, iedzīvotāju aptaujām.

Konsultēšanās ar pilsonisko sabiedrību uzlabosies, arī pateicoties obligātajai normai pievienot paskaidrojuma rakstu pašvaldības saistošajiem noteikumiem.

Līdz šim Saeimas deputāti bija noskaņoti atbalstīt jebkuru priekšlikumu, kas palīdzētu sodīt pašvaldību par nepareizu (vai kādai grupai nepatīkamu) rīcību.

Sadarbība, konsultēšanās pozitīvu lēmumu pieņemšanai tiek mazāk atbalstīta.

Iestrēdzis ir Pašvaldību referendumu likumprojekts. Reformas gaitā valdošās partijas baidījās uzzināt pašvaldības iedzīvotāju viedokli, īpaši – ja tas noskaidrotos nevis konsultatīvā aptaujā, bet saistošā referendumā. Jo vairāk tādēļ, ka referendumu iesaka Latvijai saistošā Eiropas vietējo pašvaldību harta. Tieši iespēja balsot referendumā ir lielākais izaicinājums iedzīvotāju iesaistīšanā lēmumu pieņemšanā. Varbūt šī vai vismaz nākamā Saeima izšķirsies atļaut noskaidrot nepastarpinātu iedzīvotāju viedokli.

Vēlētāju aktivitātes krišanās atkārtoti parādīja, ka ar demokrātisko iekārtu valstī ir problēmas.

Veikto pārmaiņu ietekmē iedzīvotājs piecpadsmit reižu attālināts no varas (Rīgā – tikai 7 reizes), salīdzinot ar situāciju 1990. gadā.

Līdz šim Saeimas deputāti bija noskaņoti atbalstīt jebkuru priekšlikumu, kas palīdzētu sodīt pašvaldību par nepareizu (vai kādai grupai nepatīkamu) rīcību. Sadarbība, konsultēšanās pozitīvu lēmumu pieņemšanai tiek mazāk atbalstīta.

Publicēts Dienas Biznesā 2021.gada 3.augustā